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Norme per l’arresto del consumo di suolo e per il riuso dei suoli urbanizzati

di: Alessandro Mortarino, Federico Sandrone

Alessandro Mortarino, Federico Sandrone: Curatori del Gruppo di Lavoro Tecnico-Scientifico multidisciplinare Forum nazionale dei Movimenti per la Terra e il Paesaggio  “Salviamo il Paesaggio - Difendiamo i Territori”

Norme per l’arresto del consumo di suolo e per il riuso dei suoli urbanizzati

Nell’ottobre 2011 a Cassinetta di Lugagnano (Milano) si è costituito il Forum Italiano dei Movimenti per la Terra e il Paesaggio (più noto come Forum Salviamo il Paesaggio), una Rete civica nazionale a cui aderiscono attualmente oltre 1.000 organizzazioni e molte migliaia di cittadini a livello individuale. Sin dalla sua costituzione, il Forum ha delineato come proprio principale obiettivo la necessità di favorire la promulgazione di una norma nazionale in grado di contrastare efficacemente quella che viene considerata come una emergenza conclamata: il consumo di suolo.

Per stimolare il ruolo attivo del Parlamento e delle forze politiche, il Forum Salviamo il Paesaggio ha sviluppato nel corso degli anni molteplici azioni e appoggiato l’iniziativa - avviata nel 2012 dal Governo Monti e promossa dall’allora ministro alle Politiche agricole Mario Catania - di un disegno di legge incentrato sul contenimento del consumo di suolo agricolo. Tale DdL fu accolto dal Forum Salviamo il Paesaggio come un primo passo nell’auspicata direzione, pur sottolineandone alcuni limiti puntualmente accompagnati da precise proprie “osservazioni” documentate e trasmesse al Parlamento. A distanza di oltre 5 anni, il DdL non è stato ancora approvato e, secondo le valutazioni del Forum Salviamo il Paesaggio, si è progressivamente svuotato di contenuti e di parametri netti in grado di fronteggiare adeguatamente “l’emergenza consumo di suolo”.

Per questo motivo il Forum ha ritenuto indispensabile elaborare un nuovo testo normativo volto a mettere fine al consumo di suolo e quindi non limitarlo al suo semplice “contenimento”, da proporre come riferimento per iniziative parlamentari tese a dotare il nostro Paese di una chiara, inequivocabile, costruttiva normativa a tutela dei suoli ancora liberi, compresi quelli all’interno dell’area urbanizzata, utile a risolvere anche i problemi dell’enorme patrimonio edilizio inutilizzato ed in stato di abbandono.

Qualora le forze parlamentari non mostrassero l’attenzione necessaria per azioni conseguenti, costituirebbe comunque la base per una grande campagna nazionale promossa dalle forze sociali, civiche ed economiche, anche in forma di proposta di legge d’iniziativa popolare. Tra l’ottobre 2016 e il gennaio 2017 all’interno del Forum è stato costituito un apposito gruppo di lavoro tecnico-scientifico multidisciplinare, formato da 75 persone: architetti, urbanisti, docenti universitari, ricercatori, pedologi, geologi, agricoltori, agronomi, tecnici ambientali, giuristi, avvocati, giornalisti/divulgatori, psicanalisti, tecnici di primarie associazioni nazionali, sindacalisti, paesaggisti, biologi, docenti di diverse Università ecc., coordinato da Alessandro Mortarino e da Federico Sandrone. È un testo importante, che tiene conto delle diverse visioni di tutti i componenti del Gruppo e delle loro rispettive competenze disciplinari

Definizione di suolo

Il frutto del loro prezioso lavoro è il testo normativo che segue, redatto in forma collettiva da tutti i componenti del Gruppo e condiviso nella sua sintesi finale dall’approvazione dell’intera assemblea degli aderenti al Forum (organizzazioni e singoli cittadini) e dalla validazione conclusiva di alcuni giuristi.

Una norma che definisce in modo finalmente esaustivo ciò che deve essere giuridicamente inteso come “suolo” e “consumo di suolo e stabilisce le regole per tutelare e salvaguardare un fondamentale bene comune che rappresenta una risorsa non rinnovabile e non sostituibile nella produzione di alimenti e di servizi ecosistemici, nella trasformazione della materia organica, nel ciclo dell’acqua e nella mitigazione dei cambiamenti climatici.

Il suolo è da intendersi come lo strato superficiale della Terra, la pelle viva del pianeta Terra. Una pellicola fragile. Nel suolo vivono miliardi di creature viventi, un quarto della biodiversità di tutto il pianeta (fonte: http://www.fao.org/resources/infographics/infographics-details/en/c/285727/). I soli microrganismi possono essere oltre un miliardo in un solo grammo di suolo, ma nello stesso grammo si possono contare oltre 10.000 specie diverse. Tutti questi organismi viventi sono fondamentali per la genesi e la fertilità dei suoli e contribuiscono al suo armonico sviluppo che richiede tempi lunghissimi, pari ad alcune migliaia di anni: stiamo quindi parlando di una risorsa finita non rinnovabile e per questo preziosa almeno al pari dell’acqua, dell’aria e del sole.

Se si ricopre una parte di suolo con cemento o asfalto, si altera per sempre la sua natura e si perdono inevitabilmente le sue funzioni caratterizzanti.

Stato di emergenza

Che il consumo di suolo sia un’emergenza assoluta è confermato dall’analisi dei dati offerti dagli enti pubblici ISPRA e ISTAT. Secondo l’ISPRA (2017 - http://www.isprambiente.gov.it/it/pubblicazioni/rapporti/consumo-di-suolo-dinamiche-territoriali-e-servizi-ecosistemici), infatti, il consumo di suolo in Italia non conosce soste, pur segnando un importante rallentamento negli ultimi anni: tra il 2013 e il 2015 le nuove coperture artificiali hanno riguardato ulteriori 250 chilometri quadrati di territorio, ovvero - in media - circa 35 ettari al giorno (una superficie pari a circa 35 campi di calcio ogni giorno).

Una velocità di trasformazione nell’ultimo periodo di circa 4 metri quadrati di suolo irreversibilmente perduti ogni secondo.

Dopo aver toccato anche gli 8 metri quadrati al secondo negli anni 2000 (tra i 6 ed i 7 metri quadrati al secondo è la media degli ultimi 50 anni), il rallentamento iniziato nel periodo 2008-2013 a causa della crisi economica si è consolidato negli ultimi due anni con una velocità ridotta di consumo di suolo, che continua però, sistematicamente e ininterrottamente, a ricoprire aree naturali e agricole con asfalto e cemento, fabbricati residenziali e produttivi, centri commerciali, servizi e strade.

I dati della rete di monitoraggio dell’Istituto di Protezione Superiore Ambientale mostrano come, a livello nazionale, il suolo consumato sia passato dal 2,7% degli anni ’50 al 7,6% stimato per il 2016, con un incremento di 4,3 punti percentuali (1,2% è l’incremento registrato tra il 2013 e il 2015) e una crescita del 159%.  In termini assoluti, il consumo di suolo si stima abbia intaccato ormai oltre 23.000 chilometri quadrati del nostro territorio. Poiché il nostro Paese è per circa il 35% a carattere montuoso, la cementificazione ha eroso le aree di pianura, le più fertili, che rappresentano circa il 23% dell’intera superficie del nostro Paese (quasi un quarto) e un’ampia parte di quel restante 42% di superficie composto di colline di altezza inferiore agli 800 metri.

Altro fattore di criticità è rappresentato dall’occupazione caotica di suoli derivata dalla dispersione insediativa (sprawl), che provoca la frammentazione e disgregazione dei paesaggi che si sono sedimentati nel tempo per opera dell’uomo. Un patrimonio collettivo che riassume in sé valori storici, culturali e di appartenenza, fondamentale per il benessere dei cittadini e delle comunità, oltre che importante risorsa per forme di turismo sociale ed ecologico-naturalistico.

Accorpamenti di proprietà

Inoltre, il fenomeno dell’accaparramento delle terre (land grabbing) porta a una perdita di proprietà dei suoli da parte di piccole e medie aziende agricole, disperdendo così un requisito importante per la gestione sostenibile sociale ed ecologica del territorio. Il terreno è sempre più visto come opportunità d’investimento finanziario e oggetto di forte speculazione da parte di multinazionali e grandi investitori, sia europei che stranieri. La concentrazione di terreni agricoli nelle mani di pochi attori, che poco si preoccupano degli equilibri ecosistemici dei suoli, produce profonde conseguenze sociali, culturali, economiche e politiche e porta alla uniformizzazione e banalizzazione dei paesaggi. Per l’Italia (vedi rapporto basato sull’elaborazione dei dati EUROSTAT: Extent of Farmland Grabbing in the EU   

(http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2015/540369/IPOL_STU(2015)540369_EN.pdf),

Si stima che il 26,2% della superficie agricola utile sia già in mano all’1% dei proprietari fondiari con superfici superiori ai 100 ha. Se prima in Italia erano gli investimenti statunitensi a fare la parte del leone, ora sono le compagnie cinesi che si interessano sempre più a terreni e aziende agricole. Analoga criticità per tutta l’Unione Europea ha portato alla Risoluzione del Parlamento europeo (P8_TA(2017)0197) del 27 Aprile 2017- dal titolo “Situazione della concentrazione agricola nell’UE: come agevolare l’accesso degli agricoltori alla terra

(http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P8-TA-2017-0197+0+DOC+XML+V0//IT).

Costi e perdite

Grazie alle analisi contenute nel rapporto ISPRA 2017, si evidenziano, inoltre, i costi generati dal consumo di suolo in termini di perdita di servizi ecosistemici (l’approvvigionamento di acqua, cibo e materiali, la regolazione dei cicli naturali, la capacità di resistenza a eventi estremi e variazioni climatiche, il sequestro del carbonio - valutato in rapporto non solo ai costi sociali ma anche al valore di mercato dei permessi di emissione - e i servizi culturali e ricreativi), solitamente sottostimati o non contabilizzati. Questi si aggiungono alle spese e agli ulteriori consumi di risorse naturali necessari per infrastrutture, servizi e manutenzioni che la nuova edificazione richiede.

A livello nazionale i costi diretti derivati da queste perdite sono dovuti soprattutto alla mancata produzione agricola (51% del totale, oltre 400 milioni di euro annui tra il 2012 e il 2015) poiché il consumo invade maggiormente le aree destinate a questa primaria attività, ridotta anche a causa dell’abbandono delle terre. Una perdita grave perché non rappresenta una semplice riduzione, bensì un annullamento definitivo e irreversibile.

Il mancato sequestro del carbonio pesa per il 18% sui costi dovuti all’impermeabilizzazione del suolo, la mancata protezione dell’erosione incide per il 15% (tra i 20 e i 120 milioni di euro annui) e i sempre più frequenti danni causati dalla mancata infiltrazione e regolazione dell’acqua rappresentano il 12% (quasi 100 milioni di euro annui).

I servizi del suolo libero e inquinamento

Altri servizi forniti dal suolo libero, soprattutto se coperto da vegetazione e ridotti a causa del suo consumo, sono la rimozione del particolato e l’assorbimento dell’ozono, cioè un suolo sano migliora la qualità dell’aria essendo il luogo fisico dove si completa la chiusura dei cicli biogeochimici dei principali elementi componenti lo smog atmosferico. In Italia si è registrato il record di malattie e morti premature imputabili all’inquinamento atmosferico, contabilizzate nell’ultimo rapporto dell’Agenzia Europea per l’Ambiente, per oltre 90.000 morti premature/anno (cfr. European Environment Agency - Air quality in Europe - report 2016, tab. 10.1 pag. 60), con una perdita stimata dall’OCSE nel recente rapporto 2016 “The economic consequences of outdoor air pollution” in 360 miliardi di dollari di danno economico a carico dei 4 paesi dell’UE più grandi (tra cui l’Italia), in aumento a 540 miliardi  in proiezione al 2030. Specificamente per l’Italia, il danno economico per le esternalità collegate alla salute dei cittadini da inquinamento dell’aria è ancora ricalcolato in oltre 47 miliardi/anno nel III rapporto della Commissione Europea “State of the Energy Union” del 23 novembre 2017 (cfr. SWD Energy Union Factsheet Italy). In un paese che sta invecchiando ad un ritmo superiore al tasso di ricambio generazionale sarebbe da irresponsabili non fermare il consumo di suolo subito.

Il suolo svolge inoltre un ruolo importante per l’impollinazione e la regolazione del microclima urbano. La riduzione di quest’ultima funzione ha pesanti riflessi sull’aumento dei costi energetici: l’impermeabilizzazione del suolo causa un aumento delle temperature di giorno e, per accumulo, anche di notte.

Quale ritorno economico dell’edificazione?

In sintesi il dato nazionale evidenzia che la perdita economica di servizi ecosistemici è compresa tra i 538,3 e gli 824,5 milioni di euro all’anno, che si traducono in una perdita per ettaro compresa tra i 36.000 e i 55.000 euro.

Un circolo vizioso che, visti i numeri, genera un dubbio: dov’è la convenienza pubblica di ingiustificati interventi di edificazione con ritorno economico limitato al breve periodo? Quanto contano tributi e oneri incassati se poi gli interventi si rivelano evidentemente antieconomici e destinati a perdere valore, oltre che a richiedere una costante manutenzione? La mancata compensazione costi-benefici non dovrebbe già da sola far propendere per limitare al massimo opere di cementificazione quali esse siano?

L’esponenziale consumo di suolo che ha caratterizzato gli ultimi 50 anni del nostro sviluppo non corrisponde ad autentiche esigenze produttive e/o abitative e ad effettivi bisogni sociali: secondo l’ISTAT nel nostro Paese sono presenti oltre 7 milioni di abitazioni non utilizzate, 700 mila capannoni dismessi, 500 mila negozi definitivamente chiusi, 55 mila immobili confiscati alle mafie. “Vuoti a perdere” che snaturano il paesaggio e le comunità a contorno.

La crisi del mercato immobiliare

Tutto ciò a fronte di un andamento demografico (dovuto essenzialmente dall’ingresso di nuova popolazione dall’estero) che indica una crescita debole, tanto è vero che nel triennio 2012-2016 le morti hanno superato le nascite; nel 2016 la popolazione italiana era pari a 60.665.552 di residenti, sostanzialmente stabile dal 2014, mentre dieci anni prima si attestava a 58.064.214. L’ISTAT fotografa ora una situazione 2017 ancor più riduttiva, con una popolazione attuale di 60.579.000 persone, circa 86 mila in meno rispetto al 2016.

Secondo i dati di Scenari Immobiliari (Istituto indipendente di studi e di ricerche che analizza i mercati immobiliari e, in generale, l’economia del territorio in Italia ed in Europa) gran parte degli edifici di nuova costruzione oggi in vendita nel nostro Paese sono stati costruiti diversi anni fa e registrano nel 2015 un invenduto pari a 90.500 unità (abitazioni ancora in costruzione e non ancora sul mercato escluse), nel contempo sono presenti immobili vetusti e quasi inutilizzabili che avrebbero invece bisogno di essere ristrutturati e riqualificati con evidenti benefici sia economici sia di decoro e senza gravare sul suolo libero.

Occorre inoltre aggiungere che la crisi economico-finanziaria di questi anni ha sedimentato in seno agli istituti bancari una grande quantità di immobili, pignorati in parte a cittadini “impoveriti” e, in prevalenza, alle imprese del settore impegnate in operazioni edilizie fallite per esubero di offerta. Non a caso i principali istituti di credito hanno aperto un filone “real estate” per smaltire un patrimonio in progressiva svalutazione che grava sui loro bilanci. Le principali sofferenze derivano dal comparto costruzioni e immobiliare, con il 41,7% dei prestiti deteriorati (fonte: Banca d’Italia, settembre 2016). Una quota molto importante, che denuncia un’economia sbilanciata, troppo esposta su questo settore.

Un altro elemento è costituito dai costi enormi legati alla dismissione dei centri commerciali e/o capannoni (demalling) obsoleti o chiusi per fallimenti economici come accade con sempre maggiore frequenza: per il loro abbattimento o riuso sono necessari comunque ingenti esborsi di denaro, spesso pubblico, per mantenere almeno decoroso il luogo. Va inoltre incentivato il riuso dei capannoni dismessi in caso di necessità di nuovi insediamenti produttivi o ampliamento di insediamenti produttivi esistenti, per il tramite di specifiche agevolazioni fiscali.

La perdita di suoli fertili

Altro effetto deleterio sul consumo è la frammentazione della maglia agraria prodotta dalle infrastrutture viarie che, spesso, lasciano pezzi di suolo agricolo non più utilizzabili perché residuali o difficilmente accessibili.

Il Ministero per le Politiche Agricole Alimentari e forestali ci ricorda, inoltre, che il nostro Paese è in grado, oggi, di produrre appena l’80-85% del proprio fabbisogno primario alimentare, contro il 92% del 1991. Significa che se, improvvisamente, non avessimo più la possibilità di importare cibo dall’estero, ben 20 italiani su 100 rimarrebbero a digiuno e che quindi, a causa della perdita di suoli fertili, il nostro Paese oggi non è in grado di garantire ai propri cittadini la sovranità alimentare. La Superficie Agricola Utilizzata (SAU) si è ridotta a circa 12,7 milioni di ettari con 1,7 milioni di aziende agricole, superficie che nel 1991 era quasi 18 milioni di ettari.

Nel complesso il comparto agroalimentare produce un giro di affari annuale di 26,58 miliardi di euro, di cui 14 in agricoltura, 11,4 in zootecnia ed 1,18 in acquacoltura, con un’occupazione totale di circa 600.000 unità lavorative e 42.000 ettari di serre (che non sono considerate suolo agricolo).

Gli unici prodotti agricoli che eccedono il fabbisogno interno riguardano vino, riso e ortofrutta, produzioni tra l’altro caratterizzate da metodi intensivi ed estensivi. Tutti gli altri prodotti agroalimentari devono essere importati, per esempio: - agrumi (la produzione italiana copre il 98% dei consumi interni), - grano duro (65%) - grano tenero (38%) - mais (81%) - olio di oliva e sansa (74%)- orzo (56%) - patate (80%).

Si rammenta che tali produzioni sono rese possibili da una forte “iniezione” di fonti fossili, come agrofarmaci e concimi chimici, che hanno progressivamente impoverito il suolo agrario della essenziale capacità di autorigenerarsi.  L’uso della chimica di sintesi in agricoltura è riconducibile alla contrazione della SAU. Tale contrazione favorisce, su superfici agricole sempre più ridotte, l’uso dei fertilizzanti chimici allo scopo di aumentare la resa per ettaro.

Secondo il Grantham Centre for Sustainable Futures dell’Università di Sheffield il nostro Pianeta ha già perso un terzo del suo terreno coltivabile - a causa dell’erosione o dell’inquinamento - negli ultimi 40 anni, con conseguenze definite disastrose in presenza di una domanda globale di cibo che sale alle stelle: quasi il 33% del terreno mondiale adatto o ad alta produzione di cibo è stato perduto a un tasso che supera il ritmo dei processi naturali in grado di sostituire il suolo consumato.

Per di più le terre emerse rappresentano solo il 30% della superficie terrestre (l’8% ad altitudini superiori ai 1.000 metri, quindi scarsamente coltivabili a fini alimentari), di cui le aree “sfruttabili” per la coltivazione in maniera naturale (cioè senza impianti idrici o di drenaggio artificiali) sono appena l’11%: la questione dell’agricoltura e del cibo è tra le più rilevanti priorità del nostro tempo. Nel 2050 la popolazione mondiale supererà i 9 miliardi di persone e risulta pertanto necessario incrementare la produzione agricola in Italia e nel mondo di almeno il 30%.

Inoltre deve essere considerata la dinamica dei processi dei cambiamenti climatici, con perdita di biodiversità, desertificazione e forte riduzione dei servizi ecosistemici che peggiorerà la situazione in essere. Dal rapporto del Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare pubblicato il 4 gennaio 2017 “Il posizionamento Italiano rispetto ai 17 Obiettivi per lo Sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite” (fonte: http://www.asvis.it/home/46-1343/minambiente-la-posizione-dellitalia-rispetto-allagenda-2030#.WKU1dyhSgxI) si rileva che in Italia, secondo valutazioni basate sull’analisi congiunta dello stato e della gestione del suolo, della vegetazione e delle condizioni climatiche, le aree maggiormente sensibili al degrado e alla desertificazione costituiscono circa il 30,8% del territorio nazionale.

La priorità della tutela del suolo

La conformazione geomorfologica del territorio italiano, aggredito per decenni in modo massiccio da processi di urbanizzazione e infrastrutturali, impone dunque al nostro Paese una rigorosa tutela dei suoli liberi e non impermeabilizzati, sia per salvaguardare gli spazi vitali per il benessere dei cittadini e delle loro comunità, sia per garantire gli utilizzi agricoli necessari all’autosufficienza agro-alimentare e sia per evitare i dissesti idrogeologici. Il nostro Paese, infatti, è attraversato da crescenti catastrofi d'intensità variabile che puntualmente sollevano dubbi circa la nostra capacità di gestione del territorio e la sicurezza delle nostre città e paesi. Secondo dati ISPRA del 2010 sono 7.145 i comuni italiani (l’88,3 % del totale) interessati da qualche elemento di pericolosità territoriale; tra questi il 20,3 % (1.640 comuni) presentano aree ad elevato (P3) o molto elevato (P4) rischio frana, il 19,9 % (1.607 comuni) presentano aree soggette a pericolosità idraulica (P2) mentre il 43,2 % (3.893 comuni) presentano un mix dei rischi potenziali (P2, P3, P4).

Per queste considerazioni, il contrasto al consumo di suolo quale misura essenziale a sostegno del nostro benessere economico e sociale, dev’essere considerato una priorità e diventare una delle massime urgenze dell’agenda parlamentare per i numerosi benefici indotti che ne derivano, di carattere sociale, ecologico ed economico.  

La nostra proposta normativa detta pertanto una serie di interventi destinati a porsi come principi fondamentali della materia, secondo il disposto dell’articolo 117, secondo comma, della Costituzione. Si tratta di una proposta normativa in grado di orientare correttamente l’intero comparto edilizio, indirizzandolo sull’unica chance di sviluppo possibile: il recupero, la rigenerazione, l’efficientamento energetico e il risanamento antisismico del patrimonio edilizio vetusto. Quasi il 55% delle abitazioni italiane (16,5 milioni di unità) è stato costruito prima del 1970; una quota che sale al 70% nelle città di medie dimensioni e al 76% nelle città metropolitane. Edifici, dunque, responsabili di spreco energetico e spesso a forte rischio sismico, su cui va operata una seria opera di ristrutturazione, risanamento o sostituzione.

Il testo integrale della Proposta di Legge e della sua premessa introduttiva è scaricabile qui:  http://www.salviamoilpaesaggio.it/blog/wp-content/uploads/2018/02/DEFINITIVO-Proposta-di-legge-iniziativa-popolare-Forum-SiP-agg.-31-1-2018.pdf

Per ulteriori informazioni:Domenico Finiguerra, 3384305130 - Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. È necessario abilitare JavaScript per vederlo.;  Alessandro Mortarino, 3337053420 Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. È necessario abilitare JavaScript per vederlo. Federico Sandrone, Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. È necessario abilitare JavaScript per vederlo.

Tags: riqualificazione edifici

 


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